Análise de Impacto Regulatório

Leis inúteis e mal feitas: como evitar que o dinheiro dos impostos vá para o lixo
Por
Luan Sperandio, especial para a Gazeta do Povo

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A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é um procedimento que busca identificar e fazer uma avaliação prévia dos resultados esperados daqueles atos normativos que buscam resolver um problema regulatório| Foto: Bigstock

Ao final de 2017, o então governador do estado do Ceará, Camilo Santana (PT), fez um sorteio em uma transmissão ao vivo por rede social. Imitando programas de auditórios, abriu um mapa do estado, fechou os olhos e sorteou com um dedo a próxima cidade cearense que receberia a construção de uma arena. A escolhida foi Ipu, cidade com pouco mais de 40 mil habitantes. Fazia parte de um programa de instalação de quarenta arenas no Ceará, ao custo de cerca de R$ 70 milhões. Ao contar a história no livro ‘Guia Politicamente Incorreto da Política Brasileira (Ed. Leya)’, o jornalista Rodrigo da Silva define: “Na prática, dinheiro dos pagadores de impostos cearenses sendo literalmente gasto às cegas”.

Este exemplo de Santana, eleito senador nas eleições de 2022, é simbólico para como são feitas muitas tomadas de decisões na política brasileira. Não à toa, a qualidade regulatória no país é mal avaliada em rankings internacionais. De acordo com o Global Competitiveness Report 2019, no quesito ônus da regulamentação governamental, o Brasil ocupa a última colocação entre 141 países. Em outras palavras, o Brasil tem a regulação considerada mais danosa ao ambiente de negócios do mundo — o que aumenta os chamados custos de transação, dificultando investimentos que poderiam acelerar o desenvolvimento econômico do país.

“A verdade é que parte considerável do nosso trabalho legislativo é incompreensível, capaz de criar literalmente toneladas de normas ininteligíveis para o cidadão médio. Parte das nossas leis são inúteis ou limitadas a bajular os detentores do poder, quando não inconstitucionais. Parcela importante disso ocorre devido à ausência de instrumentos legais que garantam racionalidade às decisões políticas, sejam elas do Executivo ou do Legislativo”, critica Luciano Timm, advogado, professor da FGV e presidente da Associação Brasileira de Liberdade Econômica.

A despeito de gestores públicos e legisladores não poderem fazer tudo como bem quiserem, precisando respeitar diversas regras orçamentárias, eleitorais, de responsabilidade fiscal, além da própria Constituição, em alguns países desenvolvidos essas restrições são ainda maiores e evitam que o dinheiro do pagador de impostos seja gasto de forma irracional.

Para superar esse problema, Estados Unidos, Canadá e Austrália são três países apontados por especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo de exemplos do caminho que o Brasil deveria seguir. Em comum, os três países utilizam uma ferramenta chamada Análise de Impacto Regulatório (AIR), “um procedimento que busca identificar e fazer uma avaliação prévia dos resultados esperados daqueles atos normativos que buscam resolver um problema regulatório”, explica explica Adriano Paranaíba, professor de economia do Instituto Federal de Goiás. “Quando ela é bem feita, pode identificar um problema regulatório e é feita dando o norte para uma política pública bem feita para evitar que aquela regulação traga mais problemas do que o problema anterior. Em outras palavras, quanto de fato aquela legislação vai melhorar a vida das pessoas?”

“Nos Estados Unidos, por exemplo, são desenvolvidos série de estudos a partir de uma organização centralizada diretamente à Presidência da República. Eles têm, inclusive, a prerrogativa de, caso verifiquem que uma regulação está trazendo mais custos do que benefícios, vetarem aquele dispositivo danoso”, complementa Paranaíba. O órgão citado é o Office of Information and Regulatory Affairs (Oira). Sem o mesmo poder, mas com a prerrogativa de AIR, no Brasil o órgão responsável por acompanhar o papel regulatório das decisões é a Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade (SEAE).

Timm afirma que abrir mão de um expediente institucional capaz de produzir análises técnicas de custo-benefício das regulações é “entregar as decisões das figuras mais poderosas do país aos caprichos da ignorância e dos conchavos de grupos que se organizam para arrancar privilégios dos bolsos dos pagadores de impostos, ainda que jurando defender seus interesses. O resultado inevitável da completa desregulação da atividade política é a regulação excessiva da vida dos cidadãos”, critica.

A boa notícia é que essa necessidade exposta de um instrumento de freios e contrapesos à banalidade política, com poder de impedir projetos de leis e programas de governo improdutivos e onerosos à população já está em andamento no Brasil. Em 2019 foi sancionada a Lei da Liberdade Econômica, que traz em sua redação a necessidade de avaliação de impacto regulatório. Mas seu uso ainda não foi difundido com a velocidade que o país necessita.

“Nas agências reguladoras, a implementação tem sido mais fácil, pois já havia obrigatoriedade na legislação das agências. Já nos órgãos do poder executivo, há mais resistência cultural, especialmente naqueles ministérios que fazem regulação econômica e, tradicionalmente, sem qualquer análise de impacto, como é o caso do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), Ministério do Meio Ambiente (MMA) e Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon)”, analisa Timm.

Entre os exemplos de AIR já aplicada no BRasil está o caso de rotulagem nutricional de alimentos feito pela Anvisa, que foi desburocratizada no país após análise de custo-benefício do excesso de informações exigidas anteriormente.

Outro caso já implementado foi do Inmetro, que classificou o risco de isqueiros como muito menor do que o uso de combustíveis em deslocamento, diminuindo exigências regulatórias e documentações para uma série de produtos.

Muito ainda a se avançar

“Percebo também alguma dificuldade de órgãos que não estritamente classificados como agências, mas que devem seguir os ditames da LLE, como o Banco Central, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM)”, analisa Timm.

Ele também alerta que o respeito à livre iniciativa e aos limites regulatórios por órgãos de classe que fiscalizam e regulam o exercício profissional tem sido complexo, citando o caso do Conselho Federal de Odontologia (CFO), Conselho Federal de Contabilidade (CFC), entre outros.

“A discussão com estados e municípios ainda terá muitos desafios. No limite, haverá necessidade de algum grau de ‘enforcement’ judicial. O próprio Ministério Público precisa se conscientizar do seu papel de defender a ordem econômica e não apenas os direitos dos consumidores de forma atomizada”, argumenta o advogado e professor.

Paranaíba também traz críticas ao processo. “Muitas agências reguladoras parecem tratar a AIR como uma checklist: ‘quero regular, então faço a AIR para legitimar minha ação. Mais do que ela ser feita, precisa ser feita com o objetivo real, que pode ser que não regular seja a melhor alternativa”, afirma.

Outro ponto defendido por ele é a Análise de Revisão Regulatória. “Precisamos criar essa cultura a fim de saber se faz sentido manter aquela regra ou revisá-la. Além de criar a norma, precisa verificar posteriormente a utilidade dela para saber se devemos mantê-la ou não”, afirma.

Resistência ideológica
A implementação em maior potencial da Análise de Impacto Regulatório também depende deste entendimento pelos juristas, o que passa pela formação dos novos operadores do direito nos bancos das faculdades, pela produção de literatura sobre o tema — a chamada doutrina jurídica — a fim de respaldar entendimentos judiciais nesse sentido, a chamada formação de jurisprudência.

“Faltam estudos interdisciplinares nas faculdades de Direito, mesmo nas mais tradicionais, salvo talvez na FGV/SP, INSPER e algumas outras privadas em que a matéria é ensinada já na graduação e que tem grupos consolidados de pesquisa. Nas faculdades públicas, há mais resistência dogmática e mesmo ideológica. Muitos juristas ainda se restringem a apenas comentar leis e não a pensar sobre dados, consequências e a realidade”, analisa o professor.

Debatendo o tema, em 2022 foi lançada a obra “A nova regulação econômica” (Ed. CEDES), em que Timm é um dos autores. “Acredito que será uma área de muito desenvolvimento, embora o caminho não seja fácil por exigir a interlocução entre direito e economia”, afirma.

Falhas do governo
Muitas das distorções em políticas são criadas pelos próprios grupos de interesses ao influenciar as tomadas de decisões políticas. A análise de impacto é apontada como uma forma de blindar a legislação de interferências maléficas.

“É uma forma de proteger a sociedade contra decisões regulatórias que acabam beneficiando quem capturou o governo. É um tema clássico na Análise Econômica do Direito Regulatório. Se criamos a regulação para suprir falhas de mercado, não devemos esquecer das falhas de governo, e o Brasil é o país do “capitalismo de laços” ou do patrimonialismo, o que significa que os custos para captura do governo são menores que em outros países”, analisa Timm.

“Nosso sistema econômico é muito isolado e passamos quase imunes ao processo de globalização econômica. AIR significa que uma intervenção no mercado pela via regulatória deve ser justificada por critérios técnicos e científicos (normalmente análise de custo-benefício). Não bastam boas intenções!”, critica.

A opinião é corroborada pelo doutorando em Economia pelo Insper e recém-eleito deputado estadual por São Paulo, Leonardo Siqueira (Novo). “Não bastam políticas públicas baseadas apenas nas boas intenções, precisamos avaliar o impacto que elas trazem na sociedade. A maneira como uma política é implementada pode fazer com que não tenhamos o resultado atingido. A academia faz muito isso, mas muitas vezes há uma demora em trazer o impacto de uma realização. Se fosse feita uma avaliação da política proposta antes dela ser implementada, teríamos ganhos no processo legislativo que beneficiariam a população”, afirma.

“Quanto custa o programa? Qual a necessidade de impacto financeiro dele? Os resultados pretendidos serão alcançados? A AIR nada mais é que antes de propor algo analisar o impacto caso esta seja implementada de fato. Essa cultura precisa avançar na política”, defende Siqueira.

“A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) já concluiu que a contribuição mais expressiva da AIR para a qualidade das decisões regulatórias não é a precisão dos cálculos, mas a própria ação de analisar, questionar, entender os potenciais impactos da regulação e explorar alternativas possíveis. Ou seja: o maior ganho está no processo”, finaliza.